公共政策研究-余暉 朱彤 2007/05/15

　　(一)依靠電信和廣電行業(yè)管理部門之間的協(xié)調，很難使雙方跳出部門利益的限制，真正制定出有利于融合業(yè)務開展的政策
　　三網融合是大勢所趨，無論目前遇到多么大的問題和困難，這個趨勢都是擋不住的。雖然廣電與電信之間的部門利益沖突是影響我國三網融合發(fā)展的重要因素，但決不是惟一重要的因素。廣電市場化改革與電信部門市場化改革不同步，政府相關管理部門之間職責劃分不適應信息技術發(fā)展的要求等，都是導致我國三網融合進展緩慢的重要因素。鑒于三網融合問題的復雜性，我們把相關政策調整與體制改革分為近期建議和中長期建議兩個部分。
　　(二)近期改革建議
　　短期政策建議主要是指近兩年內應該采取的監(jiān)管機構和相關體制改革建議。這些改革的主要目的是為打破當前融合業(yè)務的“監(jiān)管僵局”，為推進三網融合發(fā)展初步建立一個體制環(huán)境。
　　第一，把融合業(yè)務的監(jiān)管權交第三方機構行使，信產部和廣電總局只負責非融合業(yè)務監(jiān)管。
　　英國與美國的經驗表明，監(jiān)管機構的融合是推動三網融合，特別是電信與廣電網絡業(yè)務融合的有力保證。韓國的經驗表明，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實體制下，依靠電信和廣電監(jiān)管機構自身的協(xié)調不可能解決機構融合問題，只有超脫于行業(yè)利益的第三方獨立監(jiān)管機構才能適應技術融合的要求。
　　我國IPTV政策環(huán)境現(xiàn)狀也表明，依靠電信和廣電行業(yè)管理部門之間的協(xié)調，很難使雙方跳出部門利益的限制，真正制定出有利于融合業(yè)務開展的政策。因此，必須引入第三方獨立機構。
　　從中長期看，這一機構最終將成為類似于美國FCC的融合監(jiān)管機構。但是從盡快打破三網融合的體制僵局，推進融合業(yè)務，特別是IPTV業(yè)務角度看，近兩年該機構可先行使融合業(yè)務的監(jiān)管權，包括IPTV在內的融合業(yè)務的許可證發(fā)放等，而信產部和廣電總局只負責非融合業(yè)務，即傳統(tǒng)業(yè)務的監(jiān)管。當然，這一機構的級別應該高于信產部和廣電總局。
　　第二，加快廣播電視管理體制的改革，重點是實現(xiàn)廣播電視產業(yè)的政企分離。
　　目前廣電總局正在積極推進本行業(yè)的產業(yè)化改革，把其公益性事業(yè)和經營性產業(yè)分開，盡管其改革頗有力度，但是廣播電視業(yè)政企不分的現(xiàn)象還是很嚴重。廣電總局及地方的廣播電影電視局都擁有自己的影視集團或電臺、電視臺，自己既作為政府部門制定政策管理行業(yè)，又作為企業(yè)在市場中與競爭者角逐。這不僅造成廣電與電信部門的沖突，也使廣電部門內部中央和地方沖突嚴重。建議廣電部門在進行產業(yè)化改革時把其經營性的企業(yè)從政府部門中剝離出來，當然，由于新聞宣傳的需要，廣電管理部門應該保留其公益性的事業(yè)單位，但這些單位必須是非盈利性質、非市場運作的。
　　第三，加快與“內容監(jiān)管”有關的管理體制改革。
　　三網融合時代是“內容為王”的時代，與“內容”有關的管理體制改革對融合業(yè)務發(fā)展至關重要。改革涉及到廣電管理體制和文化管理體制。
　　廣電管理體制一是要加快內容與網絡分離的改革，廣電管理部門的監(jiān)管重點應該轉移到內容監(jiān)管方面來；二是要推動廣電系統(tǒng)“公共電(視)臺”與商業(yè)電(視)臺分離的改革，使廣播電視的公共(免費)需求與商業(yè)(收費)需求相分離。文化管理體制改革的重點是推動公益性文化與經營性文化的分離。
　　“內容”改革的方向是減少環(huán)節(jié)，分類監(jiān)管。所謂減少環(huán)節(jié)，就是盡量在“內容”的源頭進行許可，對“內容”不加工的環(huán)節(jié)，或簡單加工的環(huán)節(jié)不再次許可。所謂分類監(jiān)管，就是對內容根據(jù)性質進行分類，把內容劃分為敏感內容與一般性內容，劃分內容的“宣傳功能”與娛樂功能，對后者減少管制，刺激其發(fā)展，只對前者加以管制。
　　第四，推動電信和廣電企業(yè)的股權合作。
　　從市場經營者層面，建議廣電和電信共同運營IPTV，其合作方式主要通過市場談判進行。考慮到IPTV需要開發(fā)新型的基于IPTV技術特點和用戶需求的節(jié)目和服務內容，廣電和電信雙方具有互補的優(yōu)勢，所以我們建議廣電和電信采取建立合資公司的形式共同運營IPTV，當然，這需要國務院或者新成立的第三方監(jiān)管機構出臺相關的政策，允許廣電和電信部門在一些試點地區(qū)建立這樣的企業(yè)。
　　(三)中長期改革建議
　　三網融合的技術、市場基礎已經具備，如果因體制和政策問題導致我國融合業(yè)務遲遲不能開展，或者限制市場規(guī)模的擴大，那么影響的決不僅僅是我國民眾享受相關業(yè)務的時間，更重要的是抑制由融合業(yè)務所引發(fā)的相關領域的技術創(chuàng)新，其后果必然是我國相關產業(yè)的發(fā)展為世界技術發(fā)展所拋棄。因此，中長期改革的時間也不能拖得太長，我們認為，以3年-5年為宜，即通過1年-2年新的監(jiān)管機構建設和相關管理體制改革的鋪墊后實施的改革方案。
　　中長期改革方案的重點內容有三個：
　　第一，推動廣電和電信業(yè)務的全面相互開放。
　　在技術融合的基礎上，廣電與電信相互全面開放是必然趨勢。通過廣電行業(yè)的產業(yè)化改革，以及1年-2年內融合業(yè)務方面允許廣電與電信開展有限競爭，我國廣電企業(yè)應該具備了一定的進入市場競爭的基礎和能力。因此，中長期改革的目標之一是允許廣電與電信行業(yè)全面跨業(yè)經營。
　　當然，這種跨業(yè)競爭不是一夜之間實現(xiàn)的，而是漸進的。電信可以先向廣電開放數(shù)據(jù)業(yè)務、固網業(yè)務，然后再逐漸擴大到其他業(yè)務；而廣電則向電信開放轉播業(yè)務、視頻點播業(yè)務、付費頻道業(yè)務，然后再逐漸擴大到其他業(yè)務。
　　第二，制定有利于融合業(yè)務的法律，消除阻礙三網融合發(fā)展的法律障礙。
　　在第一階段的改革中，融合業(yè)務的相互進入是通過新的監(jiān)管機構發(fā)放許可證時對電信與廣電企業(yè)等同對待的方式實現(xiàn)的，是通過行政監(jiān)管手段實現(xiàn)的。這只是一種權宜之計。而且，它所實現(xiàn)兩個領域相互進入競爭的程度和范圍都是有限的。在改革的第二階段，要實現(xiàn)電信與廣電的全面競爭和相互進入，僅僅依靠行政手段方式難以適應這一要求，因而必須制定出有利于推動三網融合的《電信法》。
　　有人建議制定一部集廣播電視與電信為一體的法律，實際上這是不必要的，也是不可能的。因為廣播電視與電信在網絡和業(yè)務上畢竟有自己的特點，需要不同的法律來體現(xiàn)。事實上，目前三網融合進展較快的英國和美國也沒有統(tǒng)一電信法和廣播電視法。但新的有利于三網融合的法律一定要包括廣電與電信相互進入的相關內容和程序。
　　第三，使監(jiān)管機構向融合的監(jiān)管機構過渡。
　　在第一階段，電信與廣電監(jiān)管的特點是主要由三個部門監(jiān)管：廣電總局負責傳統(tǒng)廣播電視(包括數(shù)字電視)監(jiān)管，并且逐漸從監(jiān)管廣播電視內容與網絡并重，過渡到專門監(jiān)管廣播電視內容；信產部負責傳統(tǒng)電信業(yè)務的監(jiān)管；新成立的第三方監(jiān)管機構負責融合業(yè)務的監(jiān)管。
　　在新的階段，負責融合業(yè)務的新機構要完成向融合機構的轉變。具體地說，就是把廣電總局和信產部對傳統(tǒng)廣電和電信業(yè)務的監(jiān)管權劃歸這一監(jiān)管機構，最終實現(xiàn)機構融合。

中國經濟時報